來源：中國工程咨詢網(wǎng)
日前，國家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于加快運(yùn)用PPP模式盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)有關(guān)工作的通知》(以下簡稱《通知》)，指導(dǎo)地方加快運(yùn)用政府和社會資本合作(PPP)模式、規(guī)范有序盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)，形成投資良性循環(huán)。
為什么要推動運(yùn)用PPP模式盤活存量資產(chǎn)?有何重要意義?對地方開展存量資產(chǎn)盤活工作有哪些具體要求?針對上述問題，新華社記者獨(dú)家專訪了國家發(fā)展改革委投資司副司長韓志峰。
記者：新一輪PPP發(fā)展很迅速，落地的PPP項(xiàng)目也越來越多。在這種情況下，為何還要提出推動運(yùn)用PPP模式盤活存量資產(chǎn)?
韓志峰：主要基于兩點(diǎn)考慮。一方面，推動運(yùn)用PPP模式盤活存量資產(chǎn)是落實(shí)黨中央、國務(wù)院的一貫要求，進(jìn)一步深化投融資體制改革的一項(xiàng)重要舉措?！秶鴦?wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2014〕60號)明確要求，“鼓勵通過PPP方式盤活存量資源，變現(xiàn)資金要用于重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)”，“政府可采用委托經(jīng)營或轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓(TOT)等方式，將已經(jīng)建成的市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目轉(zhuǎn)交給社會資本運(yùn)營管理”?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》(中發(fā)〔2016〕18號)也明確指出要依托多層次資本市場體系，“盤活存量資產(chǎn)，優(yōu)化金融資源配置，更好地服務(wù)投資興業(yè)”。
今年7月5日，國務(wù)院常務(wù)會議明確提出，要拿出更多優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，通過政府與社會資本合作模式引入各類投資，回收資金繼續(xù)用于新的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。
另一方面，推動運(yùn)用PPP模式盤活存量資產(chǎn)也是推廣PPP模式的現(xiàn)實(shí)需要。改革開放以來，經(jīng)過長期投資建設(shè)，我國在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、重大市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域形成了大量優(yōu)質(zhì)存量資產(chǎn)。截至2016年底，全國高速公路總里程突破13萬公里，城市軌道交通運(yùn)營線路總長度達(dá)4153公里，自來水廠4000余座，供熱廠(站)集中供熱面積超過70億平方米。這些已投入運(yùn)營的優(yōu)質(zhì)存量資產(chǎn)大多可通過PPP模式加以盤活，但事實(shí)上，只有很少一部分采用了PPP模式。
總體看，目前我國已實(shí)施PPP項(xiàng)目中大約95%以上為新建項(xiàng)目，存量項(xiàng)目很少。2015年以來發(fā)改委公開推介各地PPP項(xiàng)目3764個(gè)，總投資6.4萬億，其中，擬采用改建-運(yùn)營-移交(ROT)、轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交(TOT)等模式盤活存量資產(chǎn)的只有138個(gè)，總投資2019億元，僅占推介項(xiàng)目總投資的3.2%。在存量基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域加大PPP模式推廣力度，既優(yōu)化了PPP項(xiàng)目結(jié)構(gòu)，彌補(bǔ)了PPP發(fā)展短板，也拓寬了PPP的發(fā)展空間。
記者：推動運(yùn)用PPP模式盤活存量資產(chǎn)有何重要意義?
韓志峰：此次國家發(fā)展改革委專門印發(fā)文件，積極推動運(yùn)用PPP模式盤活存量資產(chǎn)，對我國PPP模式持續(xù)健康發(fā)展具有重要意義，具體體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：
(一)有利于更好地吸引民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，增加民營企業(yè)投資機(jī)會。目前，民營企業(yè)參與的PPP項(xiàng)目數(shù)量多，但投資規(guī)模小，多是一些小型PPP項(xiàng)目，投資規(guī)模大的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目參與較少。據(jù)市場機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)，2014年1月至2017年6月，已公布社會資本方中標(biāo)人的PPP項(xiàng)目達(dá)到3774個(gè)，平均投資規(guī)模約14.8億元，其中民營企業(yè)單獨(dú)或作為聯(lián)合體牽頭人中標(biāo)項(xiàng)目的平均投資規(guī)模約7.8億元，明顯小于總體平均規(guī)模。
造成這種現(xiàn)象的原因大致有三點(diǎn)：一是新建的大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目所需投資量大，而民營企業(yè)總體上投融資能力不強(qiáng)，參與這些新建項(xiàng)目易受約束;二是民營企業(yè)在重大項(xiàng)目的施工經(jīng)驗(yàn)、能力和資質(zhì)方面有所欠缺，在激烈的市場競爭中往往不具有優(yōu)勢;三是民營企業(yè)推進(jìn)項(xiàng)目前期工作還面臨一些困難。
與新建項(xiàng)目相比，對存量項(xiàng)目推行PPP模式，所需新增投資少，較少涉及大規(guī)模施工，報(bào)建審批等前期工作通常已經(jīng)完成，規(guī)避了民間資本參與PPP項(xiàng)目特別是大型基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的諸多障礙，為民營企業(yè)發(fā)揮專業(yè)技術(shù)和能力優(yōu)勢創(chuàng)造了有利條件，豐富了民營企業(yè)參與PPP的機(jī)會。
(二)有利于吸引具有較強(qiáng)運(yùn)營能力的社會資本，提高基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營效率。由于目前已落地的PPP項(xiàng)目以新建項(xiàng)目為主，更有利于施工企業(yè)發(fā)揮優(yōu)勢。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年以來，大約55%以上的PPP項(xiàng)目由施工企業(yè)中標(biāo)。這些施工企業(yè)具備較強(qiáng)的施工能力，但長期運(yùn)營能力相對偏弱，這對PPP模式長期可持續(xù)發(fā)展是不利的。在存量基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推廣PPP模式，對施工的要求弱化，而項(xiàng)目運(yùn)營需求大大提升。這為具有較強(qiáng)運(yùn)營管理經(jīng)驗(yàn)和能力的社會資本提供了更多的參與機(jī)會，有利于激勵專業(yè)運(yùn)營商充分利用自身專業(yè)技術(shù)和能力優(yōu)勢，節(jié)約運(yùn)營成本，提高運(yùn)營效率，保障運(yùn)營質(zhì)量。
(三)有利于拓寬基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源，減輕地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)。隨著許多地方財(cái)政收入增速放緩、融資平臺被要求剝離政府融資職能，地方基建投資面臨著一定的資金來源壓力。通過盤活存量資產(chǎn)收回資金，為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)提供了新的資金來源，擴(kuò)大了地方政府投資能力。同時(shí)，回收資金可用于償還存量項(xiàng)目的貸款，或者在轉(zhuǎn)讓存量資產(chǎn)時(shí)將債務(wù)一并轉(zhuǎn)讓給社會資本方，在一定程度上可以減輕地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)。
另外，存量項(xiàng)目已經(jīng)歷一定年限的運(yùn)營期，更容易準(zhǔn)確測算項(xiàng)目收益和運(yùn)營成本支出，進(jìn)而精確確定政府可行性缺口補(bǔ)助，這對控制政府中長期支出是有利的。
(四)有利于規(guī)范PPP運(yùn)作，降低項(xiàng)目融資成本。優(yōu)質(zhì)存量項(xiàng)目收益較好，并已形成較穩(wěn)定、可預(yù)期的現(xiàn)金流，便于投資人對項(xiàng)目未來的風(fēng)險(xiǎn)和收益作出合理分析判斷。因此，與投資新建PPP項(xiàng)目相比，投資人參與存量項(xiàng)目所面臨的風(fēng)險(xiǎn)相對較小，其要求地方政府提供回購安排、固定回報(bào)等承諾的動力也會弱化，在客觀上對規(guī)范開展PPP項(xiàng)目將起到一定的積極作用。同時(shí)，由于風(fēng)險(xiǎn)較小，金融機(jī)構(gòu)也會更愿意提供融資支持，項(xiàng)目融資成本也會有所降低。
記者：運(yùn)用PPP模式盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)有哪些具體的實(shí)施方式?
韓志峰：由于各地實(shí)際情況不同，項(xiàng)目具體特點(diǎn)也千差萬別，地方在開展工作中，要積極探索、大膽創(chuàng)新，靈活運(yùn)用PPP模式。具體來說，要分類實(shí)施，根據(jù)實(shí)際情況，分別采取不同的實(shí)施方式。
一是對擬采取PPP模式的存量基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，可通過轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交(TOT)、改建-運(yùn)營-移交(ROT)、轉(zhuǎn)讓-擁有-運(yùn)營(TOO)、委托運(yùn)營、股權(quán)合作等多種方式，將項(xiàng)目的資產(chǎn)所有權(quán)、股權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收費(fèi)權(quán)等轉(zhuǎn)讓給社會資本。
二是對已經(jīng)采取PPP模式且政府方在項(xiàng)目公司中占有股份的存量基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，可通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式，將政府方持有的股權(quán)部分或全部轉(zhuǎn)讓給項(xiàng)目的社會資本方或其他投資人。
三是對在建的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，積極探索推進(jìn)PPP模式，引入社會資本負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營和管理。目前，一些企業(yè)經(jīng)常反映，報(bào)批報(bào)建等前期工作推進(jìn)有困難，而在建項(xiàng)目已完成這些前期工作，這對社會資本方會有一定的吸引力。
記者：對地方做好基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)盤活工作有哪些具體要求?
韓志峰：為規(guī)范有序盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)，《通知》從多個(gè)方面提出了具體要求。
一是要主動拿出優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。這也是貫徹國務(wù)院的明確要求。各地要解放思想、勇于創(chuàng)新，優(yōu)先推出邊界條件明確、商業(yè)模式清晰、現(xiàn)金流穩(wěn)定的優(yōu)質(zhì)存量資產(chǎn)，提升社會資本參與的積極性。
二是嚴(yán)禁利用盤活存量資產(chǎn)之名變相融資。盤活存量資產(chǎn)，既要創(chuàng)新，也要規(guī)范。各地在運(yùn)用PPP模式盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)時(shí)，要切實(shí)規(guī)范與社會資本方的合作行為，嚴(yán)禁利用PPP模式違法違規(guī)變相舉債。
三是要符合國有資產(chǎn)管理等相關(guān)法律法規(guī)制度。盤活存量資產(chǎn)，應(yīng)合法合規(guī)。在不違反國有資產(chǎn)管理等有關(guān)規(guī)定的前提下，主動作為，積極推動相關(guān)事業(yè)單位和國有企業(yè)改制，做好清產(chǎn)核資、國有資產(chǎn)評估等工作。
四是加強(qiáng)回收資金使用管理。盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)回收的資金，除按規(guī)定用于必要的職工安置、債權(quán)債務(wù)處置等支出外，應(yīng)主要用于新的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)投資良性循環(huán)。
五是加強(qiáng)協(xié)同合作。建立基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)盤活協(xié)同工作機(jī)制，強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。各地發(fā)展改革部門要按照政府統(tǒng)一部署和職責(zé)分工，主動與行業(yè)管理、國有資產(chǎn)管理、財(cái)稅、國土、環(huán)保、人力資源社會保障等部門加強(qiáng)銜接，形成合力。
附：政策全文
國家發(fā)展改革委關(guān)于加快運(yùn)用PPP模式盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)有關(guān)工作的通知
發(fā)改投資〔2017〕1266號
各省、自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃單列市發(fā)展改革委，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)發(fā)展改革委：
按照黨中央、國務(wù)院工作部署，我委會同相關(guān)部門加快推廣政府和社會資本合作(PPP)模式，取得了較好成效，在加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、促進(jìn)民間投資等方面發(fā)揮了積極作用。但是，已實(shí)施PPP項(xiàng)目中新建項(xiàng)目多、存量項(xiàng)目少，不利于盤活存量資產(chǎn)、提高基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營效率。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2014〕60號)等文件精神，為更好運(yùn)用PPP模式盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)、形成良性投資循環(huán)，現(xiàn)就有關(guān)事項(xiàng)通知如下。
一、充分認(rèn)識運(yùn)用PPP模式盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)的重要意義
改革開放以來，經(jīng)過長期投資建設(shè)，我國在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、重大市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域形成了大量優(yōu)質(zhì)存量資產(chǎn)。積極推廣PPP模式，加大存量基礎(chǔ)設(shè)施盤活力度、形成良性投資循環(huán)，有利于拓寬基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源，減輕地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān);有利于化解民營企業(yè)融資能力不足問題，更好地吸引民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，豐富民營企業(yè)投資方式;有利于吸引具有較強(qiáng)運(yùn)營能力的社會資本，提高基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目運(yùn)營效率，降低運(yùn)營成本;有利于推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制改革，促進(jìn)各種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展;有利于加快補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施短板，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。
二、分類實(shí)施，規(guī)范有序盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)
各地要根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況和項(xiàng)目特點(diǎn)，積極探索、大膽創(chuàng)新，靈活運(yùn)用PPP模式，規(guī)范有序盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)。要精心編制項(xiàng)目實(shí)施方案，做好項(xiàng)目聯(lián)審，提高決策水平。涉及新增投資建設(shè)的，應(yīng)依法依規(guī)履行投資管理程序。項(xiàng)目決策后，應(yīng)通過公開招標(biāo)等競爭性方式公平擇優(yōu)選擇具有相應(yīng)運(yùn)營能力和管理經(jīng)驗(yàn)的社會資本方作為合作伙伴。項(xiàng)目運(yùn)營期間，實(shí)施機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)績效評價(jià)，切實(shí)提升運(yùn)營效率。
對擬采取PPP模式的存量基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)和具體情況，可通過轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交(TOT)、改建-運(yùn)營-移交(ROT)、轉(zhuǎn)讓-擁有-運(yùn)營(TOO)、委托運(yùn)營、股權(quán)合作等多種方式，將項(xiàng)目的資產(chǎn)所有權(quán)、股權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收費(fèi)權(quán)等轉(zhuǎn)讓給社會資本。
對已經(jīng)采取PPP模式且政府方在項(xiàng)目公司中占有股份的存量基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，可通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式，將政府方持有的股權(quán)部分或全部轉(zhuǎn)讓給項(xiàng)目的社會資本方或其他投資人。
對在建的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，也可積極探索推進(jìn)PPP模式，引入社會資本負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營和管理，減少項(xiàng)目前期推進(jìn)困難等障礙，更好地吸引社會資本特別是民間資本進(jìn)入。
運(yùn)用PPP模式盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)，要在符合國有資產(chǎn)管理等相關(guān)法律法規(guī)制度的前提下，解放思想、勇于創(chuàng)新，優(yōu)先推出邊界條件明確、商業(yè)模式清晰、現(xiàn)金流穩(wěn)定的優(yōu)質(zhì)存量資產(chǎn)，提升社會資本參與的積極性。支持社會資本方創(chuàng)新運(yùn)營管理模式，充分挖掘項(xiàng)目的商業(yè)價(jià)值，在確保公共利益的前提下，提高合理投資回報(bào)水平。
三、規(guī)范管理，實(shí)現(xiàn)投資良性循環(huán)
運(yùn)用PPP模式盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)回收的資金，除按規(guī)定用于必要的職工安置、債權(quán)債務(wù)處置等支出外，應(yīng)主要用于新的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)，重點(diǎn)支持補(bǔ)短板項(xiàng)目，形成新的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。對再投資形成的新優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，條件成熟時(shí)可再次運(yùn)用PPP模式盤活，引入社會資本方參與運(yùn)營和管理。由此實(shí)現(xiàn)以PPP模式盤活優(yōu)質(zhì)存量資產(chǎn)，轉(zhuǎn)讓所得用于新建基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目，通過再投資形成新優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的良性循環(huán)。
運(yùn)用PPP模式盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)時(shí)，要規(guī)范與社會資本方的合作行為，嚴(yán)禁利用PPP模式違法違規(guī)變相舉債。
四、加強(qiáng)協(xié)同合作，保障基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)盤活工作順利實(shí)施
建立基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)盤活協(xié)同工作機(jī)制，強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。各地發(fā)展改革部門要按照政府統(tǒng)一部署和職責(zé)分工，主動與行業(yè)管理、國有資產(chǎn)管理、財(cái)稅、國土、環(huán)保、人力資源社會保障等部門加強(qiáng)銜接，形成合力，共同推進(jìn)運(yùn)用PPP模式盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)工作。
在運(yùn)用PPP模式盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)時(shí)，要做好盡職調(diào)查、清產(chǎn)核資等前期工作，合理確定國有資產(chǎn)公允價(jià)值，既要防止國有資產(chǎn)流失，也要保障社會資本方合法權(quán)益。積極推動相關(guān)事業(yè)單位和國有企業(yè)改制工作，努力解決國有產(chǎn)權(quán)核實(shí)與界定、債權(quán)債務(wù)處理、人員分流安置等問題，保障基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)盤活工作順利開展。
對采用PPP模式盤活存量資產(chǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，支持通過資產(chǎn)證券化、發(fā)行PPP項(xiàng)目專項(xiàng)債券等方式開展市場化融資，提高資產(chǎn)流動性，拓寬資金來源，吸引更多社會資本以不同方式參與。
五、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮示范項(xiàng)目的引領(lǐng)帶動作用
各省級發(fā)展改革委要對本地區(qū)運(yùn)用PPP模式盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)的工作情況進(jìn)行全面梳理，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，改進(jìn)完善相關(guān)制度，推進(jìn)工作順利開展。要篩選出操作規(guī)范、成效明顯、經(jīng)驗(yàn)可復(fù)制可推廣的項(xiàng)目，加大宣傳力度，發(fā)揮示范作用。
請各省級發(fā)展改革委推薦本地區(qū)3-5個(gè)運(yùn)用PPP模式盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)效果好的項(xiàng)目，于2017年8月4日前報(bào)我委(相關(guān)要求詳見附件)。我委將從中遴選若干示范項(xiàng)目，組織推廣。
國家發(fā)展改革委
2017年7月3日
